公共資源交易整合要解決三大問題
2015年7月31日李克強(qiáng)總理召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《工作方案》提出將工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等公共資源交易納入規(guī)范化、法治化軌道，實(shí)行全流程透明化管理。要求2017年6月底前，在全國范圍形成規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易平臺體系。
隨后，各省市公共資源交易中心遍地開花，各地在工作方案指導(dǎo)下因地制宜形成本地區(qū)的建設(shè)方案，由于《工作方案》是大方針，整合的內(nèi)容較多，涉及各類相關(guān)法律制度，各地在整合過程中難免出現(xiàn)與相關(guān)法律相悖的地方。在依法治國的背景下，我們認(rèn)為應(yīng)以法律制度為準(zhǔn)繩，以《工作方案》為指導(dǎo)，結(jié)合實(shí)際建立公共資源交易中心，探索行之有效的管理方案。下面就各地公共資源交易中心建設(shè)中對政府采購工作的定位不準(zhǔn)等“違法違規(guī)”現(xiàn)象談幾點(diǎn)看法。
一是 交易中心職能問題
交易中心是負(fù)責(zé)公共資源交易和提供咨詢、服務(wù)的機(jī)構(gòu)，是公共資源統(tǒng)一進(jìn)場交易的服務(wù)平臺，最終的落腳點(diǎn)是“服務(wù)平臺”。但有些地方在建立公共資源交易中心時無限擴(kuò)大行政管理權(quán)，將各行政部門的監(jiān)管職能全部劃入中心。
依據(jù)《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)?！边@是法律賦予財政部門的職責(zé)，財政部在《關(guān)于貫徹落實(shí)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案有關(guān)問題的通知》（財庫[2015]163號）中也明確了這一點(diǎn)，任何部門不得將此項(xiàng)職能劃轉(zhuǎn)。
因此合理的做法應(yīng)該是經(jīng)本級財政部門備案后的政府采購活動集中進(jìn)場交易，交易中心對采購活動提供服務(wù)并進(jìn)行監(jiān)控，讓采購各方形成各司其職、相互監(jiān)督的管理體制，但不能代替監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，也不能越權(quán)監(jiān)管，更不能行使有關(guān)爭議處理、行政處罰的職能。
二是 政府采購中心獨(dú)立法人地位問題
《政府采購法》第十六條規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。”采購中心是政府的非營利性事業(yè)法人，此前很多地方交由財政代管造成“采管不分”，此次要求采購中心納入公共資源交易中心時，有些地區(qū)產(chǎn)生了誤解，直接將采購中心摘牌，公共資源交易中心承擔(dān)其代理職能，此做法違背了法律對集中采購機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位的規(guī)定。
正確的做法應(yīng)該是公共資源交易中心加掛政府采購中心牌名，確立采購中心在公共資源交易中心中的獨(dú)立法人地位，并在代理政府采購項(xiàng)目時不得進(jìn)行收費(fèi)，否則違背了政府采購公益性的定位。
三是 社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)場交易問題
在2014年全國人民代表大會常務(wù)委員會通過關(guān)于修改《政府采購法》的決定中，將“委托經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格”，修改為"集中采購機(jī)構(gòu)以外的"，意味著國家放開市場、降低門檻，社會代理機(jī)構(gòu)不再需要認(rèn)定資格就可以進(jìn)入政府采購市場。
然而有些地方在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，害怕社會代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平參差不齊，如果監(jiān)管不能到位，就會造成采購當(dāng)事人權(quán)力尋租腐敗情形的發(fā)生，所以在建立公共資源交易中心時索性不準(zhǔn)社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)場。
《政府采購法》第十八條、第十九條、第二十條規(guī)定：“采購人可以委托經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格（后修改為集中采購機(jī)構(gòu)以外）的采購代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機(jī)構(gòu)?！辈还芄こ探ㄔO(shè)招標(biāo)還是政府采購項(xiàng)目，不準(zhǔn)社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入這種情況雖少見，但確實(shí)存在，這是違背了《招投標(biāo)法》和《政府采購法》的做法。
所以不準(zhǔn)社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)場交易的做法也是不可取的，那么在不違法的前提下，又能保證市場穩(wěn)定，有沒有兩全其美的做法呢？答案是有的。交易中心可以允許社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)場，進(jìn)場的前提是社會代理機(jī)構(gòu)要進(jìn)行信用評價考核。財政部在2018年出臺了《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，其中第四章明確要建立信用評價及監(jiān)督檢查工作制度。如果有一套完整的監(jiān)督考核制度，優(yōu)勝劣汰，并提供統(tǒng)一的線上交易平臺供其使用，那么，用市場經(jīng)濟(jì)的方法管理市場主體，在監(jiān)管有序的環(huán)境下形成市場化交易是現(xiàn)實(shí)可行的。
總之，公共資源交易中心在性質(zhì)定位、機(jī)構(gòu)功能、監(jiān)督功效、實(shí)際效益等方面的具體做法體現(xiàn)了服務(wù)型政府、分權(quán)制衡、尋租規(guī)避、公共資源市場化配置理論的內(nèi)涵和要求，其方向是正確的。但構(gòu)建范圍較廣，各地區(qū)同中有別，易出現(xiàn)與法律沖突現(xiàn)象，易導(dǎo)致新的權(quán)責(zé)不明、管辦不分，因此在建設(shè)時一定要依法設(shè)立，依法行政，實(shí)現(xiàn)公共資源交易中心整合建設(shè)初衷。
隨后，各省市公共資源交易中心遍地開花，各地在工作方案指導(dǎo)下因地制宜形成本地區(qū)的建設(shè)方案，由于《工作方案》是大方針，整合的內(nèi)容較多，涉及各類相關(guān)法律制度，各地在整合過程中難免出現(xiàn)與相關(guān)法律相悖的地方。在依法治國的背景下，我們認(rèn)為應(yīng)以法律制度為準(zhǔn)繩，以《工作方案》為指導(dǎo)，結(jié)合實(shí)際建立公共資源交易中心，探索行之有效的管理方案。下面就各地公共資源交易中心建設(shè)中對政府采購工作的定位不準(zhǔn)等“違法違規(guī)”現(xiàn)象談幾點(diǎn)看法。
一是 交易中心職能問題
交易中心是負(fù)責(zé)公共資源交易和提供咨詢、服務(wù)的機(jī)構(gòu)，是公共資源統(tǒng)一進(jìn)場交易的服務(wù)平臺，最終的落腳點(diǎn)是“服務(wù)平臺”。但有些地方在建立公共資源交易中心時無限擴(kuò)大行政管理權(quán)，將各行政部門的監(jiān)管職能全部劃入中心。
依據(jù)《政府采購法》第十三條規(guī)定：“各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)?！边@是法律賦予財政部門的職責(zé)，財政部在《關(guān)于貫徹落實(shí)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案有關(guān)問題的通知》（財庫[2015]163號）中也明確了這一點(diǎn)，任何部門不得將此項(xiàng)職能劃轉(zhuǎn)。
因此合理的做法應(yīng)該是經(jīng)本級財政部門備案后的政府采購活動集中進(jìn)場交易，交易中心對采購活動提供服務(wù)并進(jìn)行監(jiān)控，讓采購各方形成各司其職、相互監(jiān)督的管理體制，但不能代替監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，也不能越權(quán)監(jiān)管，更不能行使有關(guān)爭議處理、行政處罰的職能。
二是 政府采購中心獨(dú)立法人地位問題
《政府采購法》第十六條規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。”采購中心是政府的非營利性事業(yè)法人，此前很多地方交由財政代管造成“采管不分”，此次要求采購中心納入公共資源交易中心時，有些地區(qū)產(chǎn)生了誤解，直接將采購中心摘牌，公共資源交易中心承擔(dān)其代理職能，此做法違背了法律對集中采購機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位的規(guī)定。
正確的做法應(yīng)該是公共資源交易中心加掛政府采購中心牌名，確立采購中心在公共資源交易中心中的獨(dú)立法人地位，并在代理政府采購項(xiàng)目時不得進(jìn)行收費(fèi)，否則違背了政府采購公益性的定位。
三是 社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)場交易問題
在2014年全國人民代表大會常務(wù)委員會通過關(guān)于修改《政府采購法》的決定中，將“委托經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格”，修改為"集中采購機(jī)構(gòu)以外的"，意味著國家放開市場、降低門檻，社會代理機(jī)構(gòu)不再需要認(rèn)定資格就可以進(jìn)入政府采購市場。
然而有些地方在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，害怕社會代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平參差不齊，如果監(jiān)管不能到位，就會造成采購當(dāng)事人權(quán)力尋租腐敗情形的發(fā)生，所以在建立公共資源交易中心時索性不準(zhǔn)社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)場。
《政府采購法》第十八條、第十九條、第二十條規(guī)定：“采購人可以委托經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格（后修改為集中采購機(jī)構(gòu)以外）的采購代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機(jī)構(gòu)?！辈还芄こ探ㄔO(shè)招標(biāo)還是政府采購項(xiàng)目，不準(zhǔn)社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入這種情況雖少見，但確實(shí)存在，這是違背了《招投標(biāo)法》和《政府采購法》的做法。
所以不準(zhǔn)社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)場交易的做法也是不可取的，那么在不違法的前提下，又能保證市場穩(wěn)定，有沒有兩全其美的做法呢？答案是有的。交易中心可以允許社會代理機(jī)構(gòu)進(jìn)場，進(jìn)場的前提是社會代理機(jī)構(gòu)要進(jìn)行信用評價考核。財政部在2018年出臺了《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，其中第四章明確要建立信用評價及監(jiān)督檢查工作制度。如果有一套完整的監(jiān)督考核制度，優(yōu)勝劣汰，并提供統(tǒng)一的線上交易平臺供其使用，那么，用市場經(jīng)濟(jì)的方法管理市場主體，在監(jiān)管有序的環(huán)境下形成市場化交易是現(xiàn)實(shí)可行的。
總之，公共資源交易中心在性質(zhì)定位、機(jī)構(gòu)功能、監(jiān)督功效、實(shí)際效益等方面的具體做法體現(xiàn)了服務(wù)型政府、分權(quán)制衡、尋租規(guī)避、公共資源市場化配置理論的內(nèi)涵和要求，其方向是正確的。但構(gòu)建范圍較廣，各地區(qū)同中有別，易出現(xiàn)與法律沖突現(xiàn)象，易導(dǎo)致新的權(quán)責(zé)不明、管辦不分，因此在建設(shè)時一定要依法設(shè)立，依法行政，實(shí)現(xiàn)公共資源交易中心整合建設(shè)初衷。
